在自愿的基础上:日本如何合并农村_观点频道

平心在线 10 2020-06-30 02:05:05

 

 (专栏作家 王明远)每个国家在工业化和城市化过程中都会遇到农村人口减少、村庄萎缩的问题,不约而同地采取了并村而治的方式。但是每个国家农村合并的形式差异很大,取得的效果也不同。本文特选取介绍我们的一衣带水邻邦,也是其乡村经济形态、社会文化跟中国相似的日本的经验,以求增加我们对“合村并居”认识的国际视野。

  有必要先介绍下日本的基层行政体制,日本的一级行政区包括1都、1道、2府和43县,这些都、道、府、县都是平级的,相当于我国的省级行政单位。而都道府县下面是市、郡两种平级的行政单位,郡下面则是町、村两种行政单位。由于日本长期以来弱化了郡的职能和权力,其实日本都道府县下面是市、町、村三种平等的行政单位。市、町、村虽然有规模的差异,但市对町、町对村都没有行政管辖权,是三种平等的基层自治实体。比如,长野县人口约150万人,下辖19市23町25村,除了县治所在地长野市人口有38万以外,其他市和町村的规模绝大多数在10万人以下。

  日本的基层行政体制改革从明治维新时代就开始,第一次是明治二十一年到二十二年( 1888-1889年)合并。明治时代,日本去古未元,农村以自然形成的小村落为主,100户以下的町村占了总数的近70%,这种分散的状态不利于国家治理体系的现代化,因此中央政府采取强制合并的方法,设定为每个町村规模需要达到300至500户,合并后的町村数量因此从1888年的71314个降为15859个,町村平均人口数从550人提高到2400人。

  二战之后,日本地方社会又面临两个巨大变化,一是急速的城市化,二是地方自治政策的推行,越来越需要建立有完备社会经济治理能力的基层单位,承担居民的教育和社会保障需求。因此有了第二次合并即昭和大合并(1953—1961年)。经过这次合并,日本全国市町村数量从1953年的9868降至1961年的3472,市町村的平均人口也从5400人一提高至11500人。

  第三次合并是平成大合并(1999—2005)。这次合并的背景是少子化带来的市、町、村人口减少,以及町、村军民更高质量公共服务的需求。经历这次合并,日本市、町、村的数量从3229降至1727个。2000年日本全国有671个市、1991个町、689个村,到2007年则是786市、754町、184村。市的数量上升,町和村下降,大量的町、村被并入市。

  在这里尤其要指出,日本的市、町、村合并并不是物理上的拆迁和重建,只是行政区划的合并,町、村依旧存在,房屋也还在原地,只不过是议会、政府和公营事业的合并。在西方也曾经存在基层自治单位合并浪潮,比如70年代英国通过《地方政府改革法案》后,威尔士和英格兰原有的1250个自治市镇和农村的区议会被合并为333个。这一点跟我国语境中的村镇合并是有根本差异的,这也是我们到日本或西方旅游时,看到很多小市镇建筑散布、甚至彼此不相连的原因,其实都是长期以来自然合并的结果。我国学界在论述乡村合并必要性时,常常拿西方国家的先例做比较,但是忽略了彼此方式和内涵的实质不同。

  日本的町村合并通常采用何种程序呢?首先,除了19世纪的明治时期的大合并外,中央政府和都府道县一级都不得随意干预地方的合并,不准提出合并规划和具体的行政命令,中央的责任最重要是制订法律规范合并行为。 1965年制定的《关于市、町、村合并特例的法律》规定,合并遵循的遵旨是:不是以中央政府或县为指导,而是在尊重市、町、村自主性前提下积极创造有利于市、町、村合并的环境条件。

  其次,市町村作为地方独立的自治实体,决定是否参与合并,与谁合并。在最近的“平成大合并”中,通常是有合并意向市町村按照“地方自治法”成立“合并协议会”, “合并协议会”由市町村的行政首长、部门官员、议员和当地有名望人士担任。“合并协议会”的各项讨论内容也应该向市町村民及时透露,凡是“合并”有重大分歧时,可采用市町村民全民投票的方式进行表决。

  比如,北海道的丰浦町、虻田町、洞爷村的合并协议,最终被丰浦町的全民投票否决,结果,最终只有虻田町、 洞爷村于2006年3月合并组建了洞爷湖町。岐阜县的高山市合并也充满波折,2002年5月高山市、大野郡8町村和吉城郡6町村协议合并,其中因合并方式的分歧,5个町村退出协议,其中的4个另起炉灶合并组成新的飞弹市,最终2005年高山市和其他9个町村合并成新的高山市。在整个平成大合并中,日本全国共进行居民投票达467次,充分调动了民众的参与。

  由于这种自愿基础上的合并,既不破坏以前的居住环境和社区关系,又能够带来町村财政能力、公共服务水平的提高,其实村民是非常支持合并的,这也是二战以后日本的市、町、村合并能够持续走下来的根本原因。具体来讲,合并对于基层政治实体有以下好处:



  第一,日本的地方自治法规根据自治团体的人口规模大小授予权力,小町村往往连议会都没有,由郡参事会代为决议;町村合并后只要人口达到3万以上,就可以升格为市,可以成立福祉事务所;而市与町村合并成中核市则可有独立进行城市规划的权力,以及处理一般民生保健事务的权力。

  第二,合并带来政府机构的人员和经费缩减。比如高山市原来的1市9町村合并为新的高山市后,到2008年,公务员减少五分之一,年度行政支出减少84亿日元。

  第三,使得地方财政能力增强,地方有力兴建一些大型基础设施改进公共服务,比如建设大型图书馆、体育场、福利中心,完善公共交通路网等,将町村纳入城市公共服务范畴。此外,还可以带来地方知名度提高,促进产业发展等好处。

  总的来看,日本以地方自愿为主导的合并机制,起到了提高治理能力,以及优化资源配置的目的。这也是日本乡村建设成功的一个重要原因。日本地少人多,然而城乡收入比从1930年的3.13倍缩减到目前的0.9左右,自从1975年以来,乡村居民收入一直高于城市居民,我们不得不思考日本基层治理的成功之道。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张翔宇   分享到新浪微博 分享到微信朋友圈    

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